近日，工信部、国家发展改革委、生态环境部三部委联合印发《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》（下称《意见》）。作为指导“十四五”时期钢铁工业发展的纲领性文件，《意见》按照创新发展、总量控制、绿色低碳和统筹协调4项原则，明确了创新能力、产业结构、绿色低碳、资源保障和供给质量5个方面发展目标，具体部署了以增强创新发展能力为首的12项主要任务，为新发展阶段促进我国钢铁工业构建高质量发展新格局定向指路。《意见》目标合理、路径清晰、任务具体，将推动钢铁工业进一步增强自主创新能力、加快绿色低碳智能发展、提升资源保障能力和有效供给水平，加快实现绿色低碳高质量发展，推动向全球产业链和价值链中高端迈进。
与《征求意见稿》比 强化了三个“更加突出”
2020年底，工信部发布《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见》（下称《征求意见稿》）。与《征求意见稿》相比较，《意见》进一步全面、密切衔接《“十四五”原材料工业发展规划》《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等相关政策文件，增加了最新要求、大幅删减非必要的量化目标、对相关提法进行调整，做了多处改动。总体看，《意见》更加强调高质量发展，且目标更加合理、任务更加系统、措施更加精准，同时还体现了3个“更加突出”。
一是更加突出创新驱动的重要地位。创新是行业发展的根本驱动力。《意见》在基本原则、发展目标和主要任务中，均将创新提到首位，将“坚持创新发展”作为第一项基本原则，将“创新能力显著增强”列为第一个发展目标，将“增强创新发展能力”作为第一个主要任务，进一步突显出创新驱动对于构建行业高质量发展格局的重要地位，同时也体现行业在新的发展方位上，需要通过切实提升创新能力实现质量、效率、动力三重变革。这不仅必须，而且必然。
二是更加突出绿色低碳的方向目标。《意见》在基本原则中明确“坚持绿色低碳”，并提出“坚持总量调控和科技创新降碳相结合……统筹推进减污降碳协同治理”，在主要目标中明确“确保2030年前碳达峰”，并在深入推进绿色低碳的主要任务中明确提出“落实钢铁行业碳达峰实施方案，统筹推进减污降碳协同治理”“制定氢冶金行动方案”“开展工业节能诊断服务，支持企业提高绿色能源使用比例”，力求全方位推动行业绿色低碳转型，实现钢铁工业高质量发展。
三是更加突出抓好示范和标杆引领。《意见》中相关主要任务对《征求意见稿》中保障措施“抓好示范引领”相关内容进行了整合和强化，如“大力发展智能制造”任务提出“开展智能制造示范推广，打造一批智能制造示范工厂等”，旨在强调通过优选标杆、打造样板，更好地发挥示范引领作用，带动全行业走高质量发展道路。
钢铁行业贯彻落实《意见》的五大难点
一是自主创新能力不强。目前，钢铁行业创新投入总体水平仍然不高。据统计，2020年黑色金属冶炼及压延加工业规模以上工业企业R&D（研究与试验发展）经费投入强度仅为1.09%，远低于制造业1.54%的平均水平。创新引领能力仍有欠缺，航空发动机用高温合金、时速350公里以上高铁用轴承钢等高端钢铁材料及自动化硬件、核心控制系统等关键工艺装备“卡脖子”问题依然突出，在基础前沿、关键共性、产业化开发、成果转化、示范应用全链条的任务部署和衔接上仍然存在断点、堵点，尚未实现产学研用协同创新及产业链完全自主可控。
二是产业集中度仍然偏低。“十三五”期间，钢铁企业粗钢产量前10位集中度有所提升，2020年占比为38.8%，比“十二五”末提高了近5个百分点，但直到去年鞍钢本钢重组后产业集中度才刚刚突破40%大关，与欧、美、日、韩等地区与国家，以及国内汽车、水泥等行业仍有很大差距。产业结构分散、集中度低，导致钢铁工业在资源掌控能力、市场有序竞争、淘汰落后产能、技术研发创新、节能降耗减排等重大问题上缺乏行业约束力和自律能力，已成为制约行业实现高质量发展的关键问题。
三是绿色低碳转型任务艰巨。截至2022年2月9日，全行业仅有24家企业完成超低排放全流程公示，11家企业完成分项公示，存在改造进程偏慢、质量参差不齐等问题，需要进一步高质量推进全行业超低排放改造。《意见》明确提出“吨钢综合能耗降低2%以上、确保2030年前碳达峰”。钢铁行业能源消耗、二氧化碳排放量和污染物排放量分别占全国总量的12%、15%和10%，生产工艺流程以高炉—转炉长流程工艺结构为主，在生产规模、工艺流程、工艺装备确定的前提下，能耗、资源消耗下降空间有限，实现更大幅度节能降碳面临瓶颈。
四是推进行业智能改造面临掣肘。2020年，我国冶金行业关键工序数控化率为65.4%，生产设备数字化率为47%，与《意见》提出的“关键工序数控化率达到80%左右，生产设备数字化率达到55%”目标要求差距较大。企业智能制造水平参差不齐，对智能设备、智能系统的核心知识产权掌控仍不足，智能化设备、高精度过程控制模型、生产过程自动控制系统等关键技术亟待突破。行业智能制造统一标准缺失，智能制造示范推广难；缺少既熟悉钢铁流程又掌握先进信息技术的复合型人才，难以形成专业化解决方案；中小企业智能制造落地路径不清晰，智能化改造难度较大。
五是多元化原料保障体系建设进展缓慢。铁矿、锰矿、镍矿对外依存度均超过80%，铬矿接近100%，钢铁原料对外依存度高，且供应渠道过于集中。钢铁原料海外布局进展缓慢，海外权益矿年产量占进口量比例低于10%。铁矿石等矿产品交易定价机制处于跟随阶段，定价话语权弱，严重威胁产业安全稳定运行。国内废钢资源供应远未达到足够充沛的程度，进口再生钢铁原料尚未实现规模化，国内废钢市场存在阶段性、区域性供需不平衡；与我国钢铁行业相配套的现代化、规模化的废钢铁加工配送体系仍需要进一步完善。
对贯彻落实《意见》的八项建议
一是增强创新发展能力。《意见》指出“强化企业创新主体地位，营造产学研用一体化的协同创新生态”。从行业层面看，应鼓励钢铁企业积极整合产业链创新资源，共建创新联合体等高水平创新平台，打通技术研发、转移扩散和产业化全链条，聚焦产业链痛点、难点、堵点及行业发展前沿实施创新突破，实现产业链协同创新；大力拓展创新投入的社会化渠道，搭建多种形式的科技金融合作平台，探索建立创新风险基金，吸引更多社会资本参与钢铁行业创新发展，激发全行业的创新活力。从企业层面看，要坚持把创新摆在企业发展的核心位置，加大资金投入，将研发经费纳入企业生产经营计划并实行专项管理；开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，逐步建立与贡献相匹配的收益制度，激发企业创新活力。
二是深化绿色低碳转型。《意见》指出，“落实钢铁行业碳达峰实施方案，统筹推进减污降碳协同治理”。从行业层面看，应进一步加强政策衔接，密切统筹降碳、节能、减污与增效的关系；衔接好与能源、交通等上下游产业，建材、电力、化工、有色等相关产业绿色低碳转型政策，以及落实好科技创新、金融、价格等保障措施，确保稳妥有序推进碳达峰及降碳工作。从企业层面看，应进一步夯实责任主体，制订企业碳达峰及降碳行动计划，明确低碳发展目标、主要路径及具体举措。以提升能源资源利用效率、加快技术创新为重点，持续加大节能减碳项目及研发投入，不断完善健全碳排放数据质量管理长效机制，实现能力建设提升。同时，应注重选取成熟可靠的环保工艺，确保高质量实施全流程超低排放改造。
三是推动智能化纵深发展。《意见》提出“推进5G、工业互联网、人工智能等技术在钢铁行业的应用，开展智能制造示范推广，构建钢铁行业智能制造标准体系等”任务。从行业层面看，建议发挥骨干企业的带头作用，推进5G、人工智能、区块链等技术在钢铁行业的应用，突破一批关键核心技术，打造一批智能制造试点示范，形成一批专业化解决方案，培育一批系统解决方案服务商；加快建设行业工业互联网平台，完善行业智能制造标准体系，加大复合型人才培养力度。从企业层面看，建议加快5G网络部署，实施钢铁全流程工艺装备智能化升级改造，提高企业关键工序数控化率；加大工业软件应用力度，提高对产品研发、生产管控等工业软件信息系统的资源整合能力；推动大数据在钢铁企业经营决策中的应用，提高企业资源优化配置能力和智能决策水平。
四是加快推进兼并重组。《意见》提出，“鼓励行业龙头企业实施兼并重组，打造若干世界一流超大型钢铁企业集团。依托行业优势企业……培育1家~2家专业化领航企业。鼓励钢铁企业跨区域、跨所有制兼并重组”。建议国有钢铁企业要结合自身发展战略，发挥示范引领作用，跨区域、跨所有制深度整合国内钢铁产业资源，努力打造世界一流超大型钢铁企业集团。针对钢铁产业较为集中的地区，建议依托区域内强势钢铁企业，整合区域内其他钢铁企业，提升区域市场话语权。同时，支持各细分领域的优势企业，在专业领域内实施兼并重组，打造专业化领航企业，集中力量提升发展质量，满足下游用钢产业转型需要。此外，大力促进产业生态建设，以钢铁企业为核心，整合产业链上下游企业，特别是独立焦化、独立轧钢及下游深加工企业等，打造协同高效的产业生态圈。
五是构建稳定可靠多元的原料保障体系。稳定的原料保障体系是行业实现高质量发展的基石。建议一要强化国内矿基础保障能力，继续加快国内资源勘查开发，推动重点矿山项目建设，加强铁矿行业规范管理，稳定和提升国内矿供应能力；建立、完善铁矿供应保障储备体系，应对供应风险；建议企业将原料供应保障纳入发展战略，采用纵向产业链或横向产业合作，实现原料多元化供应保障。二要扩大废钢替代产品应用，鼓励钢铁企业积极布局废钢加工基地，充分利用国内外废钢资源，开展废钢高效利用研究与实践，从源头上减少对相关产品的需求，降低供应风险。三要加强国际铁矿资源开发。鼓励企业通过并购、收购、重组等方式建设海外资源供应基地，探索钢铁原料国际贸易多元化发展路径，发挥原料国际贸易前沿阵地作用，促进国际铁矿石资源开发。
六是持续优化产业布局。布局优化是钢铁行业高质量发展的关键，是钢铁企业生存发展的根基。建议一要做实顶层设计规划、做好发展理念引导，坚决摒弃“一刀切”退出和压减产能，更多地运用法律法规政策和市场手段，结合区域内市场需求、环境容量、能耗容量和资源保障等条件，推进发展质量提升。二要深刻理解产业布局的内涵，做到产能布局与要素支撑同时考虑、淘汰落后与改造升级同步规划、内部技改和搬迁新建同等要求，既立足当前发展，又瞄准未来行稳致远，进而大幅提升全行业发展水平。三要致力于构建公平竞争的市场秩序、扶优去劣的政策导向、全产业链协同的发展格局。一方面，严格执行国家政策标准和法律法规，畅通退出渠道，夯实转型基础，促进竞争力弱的企业“应退尽退、应退早退”；另一方面，统筹钢铁全产业链的协同发展，提升上游资源保障能力、中游制造水平、下游用户体验。
七是有序推动电炉钢发展。《意见》提出，“对全废钢电炉炼钢项目执行差别化产能置换、环保管理等政策”。从行业层面看，建议在实施钢铁产能转移时，同等条件下优先支持全废钢电炉钢项目建设；现有城市电炉钢企业立足就地改造，达到超低排放和节能低碳要求的企业原则上不搬不关不停不限；对全废钢电炉企业碳交易配额放宽或不设额度；充分利用绿色制造、首台套保险等渠道，引导和鼓励社会资本加大对智能化、绿色化电炉短流程炼钢工艺和装备等领域的投资力度；支持钢铁企业开展产学研用合作，加快电炉短流程炼钢新工艺和新装备的推广应用及成果转化；引导废钢资源适度向电炉炼钢企业倾斜，对全废钢电炉用电实施价格补贴。从企业层面看，长流程炼钢企业具备条件的要积极转型发展全废钢电炉炼钢；电炉炼钢企业要更加注重炉型选择，积极应用节能环保新工艺、新技术，加快智能化发展，重视资源综合利用，积极打造行业绿色低碳发展标杆。
八是提升国际化发展水平。《意见》提出，“鼓励生铁、直接还原铁、再生钢铁原料、钢坯、钢锭等资源性产品和半制成品进口……鼓励国内外钢铁、矿山、航运企业加强合作，构筑优势互补、互利共赢的全球化钢铁产业生态圈”。建议充分发挥国内钢铁生产、贸易、技术服务、航运等领域龙头企业的影响力和号召力，利用国内国际两个市场、两种资源，与国际钢铁产业链上的优势企业共同构建友好的钢铁生态圈，形成稳固的共赢合作关系；在国内能耗双控、产能产量“双控”及未来“双碳”的背景下，有条件的企业可以加大对国外钢铁初级产品资源的开拓力度，进一步促进钢铁初级产品进口，并通过引进、促进国际先进技术在国内转化，促进国内先进装备、技术、服务协同走出去，不断提高我国钢铁产业的竞争力和国际化水平。
李新创（作者系冶金工业规划研究院党委书记、总工程师，俄罗斯自然科学院外籍院士）